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國有房屋征收與補償
2013-12-16 15:49:23
 
訴訟類型與司法實務的調查研究

潤州區人民法院辦公室課題組

2011年,國務院頒布《國有土地上房屋征收與補償條例》,法院作為司法機關在被新《條例》賦予了更為重要的歷史使命后,面對既存在法律問題,又有拆遷深刻的社會根源情況下,如何定位法院在拆遷中的功能,以更好的化解拆遷矛盾成為需要思考的重要課題。 潤州區作為鎮江市拆遷征收的重要區域,隨著新條的頒布實施,各類征收矛盾糾紛大量上升,特別是在行政訴訟領域尤為明顯。為了更好地審理相關案件,有效化解征收拆遷矛盾糾紛,保護相對人的合法權益,潤州法院組成課題組,對國有房屋征收與補償訴訟類型與司法實務進行了調查研究。本次調研共走訪政府部門5家、拆遷事務所和負責征收拆遷的投資公司3家、被征收拆遷戶20家,發放相關問卷200份,收回170份,訪談辦案法官6人,發放調查問卷50份,收回50份,查閱相關卷宗27份,參考網絡案例8份。

一、現有征收拆遷訟概況及審理中存在的問題

2012年潤州法院審理拆遷案件16件,其中拆遷協議糾紛11件,行政糾紛5件,2013年1至8月份,受理拆遷案件27件,其中拆遷協議糾紛10件,行政糾紛13件,財產賠償糾紛4件。該類訴訟呈現以下特點。

一是被告主體廣泛。涉及市、區、鄉鎮三級政府,發改委、建設局、拆遷辦、公安局等眾多政府部門,以及征收服務中心、從事拆遷工作的投資公司等。

二是原告數量大且多為集體訴訟。2013年潤州法院受理的13件行政訴訟中,原告共計85人,平均每起案件原告6.5人,其中一起案件原告最多為17人。

三是訴訟請求多樣。包括建設局拆遷行政裁決的行政職權依據為地方政府文件,非法律、法規授權,不具備行政裁決的主體資格,認定事實錯誤、程序違法。政府、拆遷辦拆遷安置公告、通知書,上下級政府之間、政府與政府部門之間關于拆遷安置的內部來往公文,發改委關于城區改造項目的立項、批準的審查決定、批復,政府部門關于被拆遷人信訪的答復等,認為上述各項公告、批復、公文等規范性文件違反法律的規定,不符合法定程序,要求確認違法或撤銷。地方拆遷管理辦法等規范性文件與物權法、土地管理法等上位法沖突,不能作為執法依據,應當適用國有土地房屋征收的適用集體土地房屋拆遷等。被征收人認為存在暴力拆遷公安局出警后行政不作為,以及行政機關違法行使職權或者不履行法定義務導致原告人身、財產損失,要求行政機關履行法定義務并賠償損失。

四是抱團訴訟,采取一定的訴訟策略干擾正常訴訟秩序。在同一拆遷項目中,不同的原告不僅有相同的訴訟請求、事實理由,且在案件審理中,對法院通知個別談話、領取法律文書等事項,都相約統一行動,還通知其圈內相對固定的人員一起旁聽庭審,抱團的特點明顯。不同案件的原告互通信息,聘請同一外地律師,參加其他案件的旁聽,交流訴訟、信訪經驗,互壯訴訟、信訪聲勢,增大了案件協調難度和信訪、維穩壓力。部分被征收人針對征收過程的環節,先后提出訴訟,其中提出行政訴訟最多的數名被征收人,從征收公告發布到簽訂征收補償協議,每人分別提起 4 次訴訟。

五是被征收人多采取其他救濟方式對案件審理施加壓力。在訴訟中,被征收人多采取越級信訪、群體到法院反映問題,網絡發帖等多種方式對案件審理施加壓力。極端個別的案例,被征收人群體參加庭審旁聽,聚眾哄鬧法庭,甚至出言威脅主審法官。

由于上述情況的存在,該類案件在立案、審理過程中存在一定的困難。

一是立案過程中產生大量矛盾糾紛。根據向潤州法院起訴的情況,部分被征收人以向法院起訴作為爭取征收利益或者拖延征收進程的手段,一些訴訟不屬于法院受理范圍,如行政機關內部公文往來,對征收信訪情況的處理,一些訴訟請求是否屬于訴訟范圍存在較大爭議,如針對各種公告的發布,其中不對被征收人產生具體實際的影響。一些案件一旦被裁定不予受理,被征收人往往上訴、上訪或者在網絡上散布一些法院不公正的言論。

二是案件審判效率低下。潤州法院受理征收拆遷案件分為兩類,一類是起訴行政機關的由該院行政庭作為行政案件審理。一類是補償協議和賠償損失案件,補償協議案件分為兩種,一類是《條例》生效前以其他主體為拆遷人為被告,一類是《條例》生效后,以政府征收部門和征收實施單位為被告。這兩類案件都是適用民事訴訟程序,分別由該院的民一庭、南徐法庭、金山湖法庭分別審理。這兩類案件相關,起訴要求行政機關履行法定職責、行政機關賠償損失、撤銷相關具體行政行為等關聯案件,部分案件為同一原告,有行政庭按照行政訴訟程序進行審理。關聯案件由不同的審判庭按照不同的程序進行審理,不僅增加了當事人的訴累,也增加了法院工作量,不利于查清事實和糾紛的解決。

三是案件處理困難。進入司法程序的涉及房屋征收與補償案件都是社會矛盾較大、較易激化的案件,在房屋征收與補償法律關系中,征收部門、其他行政機關、征收實施單位、被征收人三方行政、民事、法律關系縱橫交叉,被征收人的財產權益保護及地方經濟發展存在一定合理依賴和相互博弈。另一方面,也有一部分被征收人缺少法制意識,對城市建設工作產生偏見,過分強調個人利益和困難,置政策與法律不顧,不按法律程序進行維權活動,采取過激行為,征收與補償案件的對抗性增大。由于涉及政府整體規劃和地方經濟發展,法院處理起來比較困難,潤州法院處理的大部分補償協議案件,主要通過基本上通過協調,在拆遷部門與被征收人之間重新達成一定的協議,換取原告撤訴,在某種程度上擔當了征收人的角色,不利于通過法律規則規范拆遷行為,樹立司法權威。

二、征收拆遷類案件處理思路

1、依法準確界定受案范圍,把好立案關口。但法院房屋征收與補償行政訴訟案件的立案與受同時理面臨諸多新情況、新問題。立案受理工作既強化對行政征收的司法監督、實現對被征收人合法權益的全面保護,又切實保障合法征收的行政效能、推進公共利益的實現; 既充分保障被征收人及利害關系人正當行使訴權,防止發生有案不收、不立不裁等現象,又有效防止因受理不慎、受理不當而造成矛盾擴大化和糾紛復雜化;既引導被征收人運用合法、理性的途徑依法維權,又促進人民法院有限的司法資源得到高效、合理的利用。因此,必須依法準確界定受案范圍,把好立案關口。

2、加強溝通協調,提高審判效率。針對征收拆遷類案件分散在不同的審判庭審理重復開庭、審查導,致效率低下的問題,可以借鑒知識產權三審合一的做法,設立征收拆遷合議庭,負責設計征收拆遷案件的審理,包括征收拆遷補償協議案件的審理,以提高案件審判效率和質量。針對該類案件在全市不同的法院情況,建立案件立案查詢平臺,查詢對同一原告或者被告是否有關聯訴訟,對于關聯案件可以通過指定管轄歸并到一個法院審理,有利于案件的解決。在該類案件集中地法院建立審判例會機制,加強業務指導,統一執法尺度,嚴守法律底線,確保辦成鐵案,達到裁判一案、影響一片的目的。

3、征收拆遷類案件統一納入行政程序,加強被征收人利益保護。民事訴訟程序雙方當事人地位平等,證據規則為誰主張誰舉證,被征收人在征收過程中處于從屬地位,一般都是按照征收部門制定的補償方案簽訂協議,并且很難有證據證明自己的權益受到侵犯,補償協議如果采用民事訴訟程序不利于被征收人利益的保護。行政機關作為補償協議的一方,處于主導地位,對補償協議的合法性、合理性與公平性負有證明責任。把補償協議納入行政訴訟程序,加大行政機關的舉證責任,有利于保護被征收人的合法權益,規范征收行為。因此補償協議案件應當納入行政訴訟程序,以民事程序作為補充進行審理。

4、理性對待調解,妥善平衡各方利益。房屋征收行政案件中,由于行政訴訟的性質,決定了法院的裁判的主要結果是維持或是撤銷。不管法院如何判決,征收拆遷的爭議均未得到解決。對此,法院應當理性地運用調解手段,爭取在征收部門與被征收人之間達成協議,化解糾紛爭議。實踐中要防止兩種傾向,一是無原則的和稀泥,向被征收人施加壓力,損害被征收人的利益,更要防止懼怕被征收人鬧事、信訪,以大幅度超出補償方案的補償進行調解,損害國家利益,必須在補償方案的基礎上,適當照顧被征收人利益制定調解方案。二是在當前強調法治和依法判決的情況下,單純考慮法律法規的規定,棄調解不用。

5、多角度考量,適度把握裁判結果。法院作為法律適用國家機關和地方國家機構組成部門,負有公正司法和推動地方發展的雙重義務,同時保護被征收人的合法利益也是法院不可推卸的責任。由于法律法規的不健全,或者地方征收拆遷規則和法律法規的沖突,在征收拆遷中,某些征收行為沒有法律法規的依據或者矛盾是不爭的事實,征收拆遷與被征收人的利益之間一定的沖突也是不可避免。因此,法院在審理相關案件中,應當妥善公正司法與征收拆遷違法違規的關系,平衡政府利益與被征收人利益,推動征收拆遷合法有序發展。在不能調解,必須裁定或者判決的情況下,應當考慮不同的實際情形作出不同的判決。法院是首先司法機關,公正適用法律是首要任務,如果征收拆遷在實體上違法了法律法規的規定,或者缺少重要程序環節,嚴重損害被征收人利益,應當認定行政行為違法或給予撤銷。如果僅僅是程序瑕疵,應當對被訴行政行為給予維持。在政府與被征收人的利益沖突中,如果損害被征收人的根本利益,應當應當認定行政行為違法或給予撤銷,如果雙方利益可以協調,應當維持被訴行政行為,通過其他渠道對雙方利益進行平衡。

6、充分發揮司法建議的作用。針對案件中反映出征收拆遷中不規范現象和法律問題,及時進行分析,提出完善建議,向征收部門及時發出司法建議,推動征收拆遷工作合法、規范、有序開展。

三、征收拆遷類案件的立案審查

1、受案范圍的審查

《征收條例》頒布后,征收與補償程序的規定流程更為簡潔、法律關系更為清晰、行政主體的法律地位和法定職責更為明確。條文中還明確規定了一些屬于行政訴訟受案范圍的行政行為,如征收決定和補償決定。此外,房屋征收過程中的其他一些行政行為也明顯屬于行政訴訟受案范圍,如采取暴力、威脅或者中斷供水、供熱、供電和道路通行等方式迫使被征收人搬遷的行政事實行為;與征收與補償相關的政府信息不予公開行為;對房地產價格評估機構、房地產估價師所作的行政處罰行為等。總體來看,征收過程中大多數具體行政行為都可以納入到行政訴訟的范圍。

但在實踐中,由于大量被征收人有濫用訴權的傾向,把本來不屬于受案范圍的征收行為向法院起訴,因此應當明確排除的范圍。

一是排除征收決定的前置行政行為。征收決定作出前,政府作出的一系列規劃、論證等,主要包括《條例》第九條規定的各類規劃和計劃等,這種前置行為對被征收人的權利義務并不產生實際影響,不具有可訴性,并且具有行政管理的專業性特點,法院對這些問題的把握并不比行政機關更有優勢,且這些行為多是經過眾多政策考量、公眾參與與并有技術標準和規范驗證和支撐的,法院不宜對其進行全面審查。《條例》第九條第二款規定的市、縣級國民經濟和社會發展年度規劃,這種規劃是要經過市、縣級人民代表大會審查和批準的,從而使其有了權力機關的意志,故法院也不宜對其審查。

二是排除公告類行政行為。征收過程中公告行為更多地表現為一種送達方式,并未對被征收人設定新的權利義務,不會對被征收人產生實際影響,應不屬于行政訴訟的受案范圍。以征收決定公告和補償決定公告為例,是從行為性質看,征收決定公告和補償決定公告本身并不是獨立的行政行為,而是作出征收決定和補償決定行政行為的附加行為。從法律效力看,由于補償決定的對象是被征收人個體,補償決定送達給被征收人即已生效,是否公告并不影響補償決定的法律效力。從法律后果看,公告并未設定被征收人新的權利義務,對被征收人權利、義務產生影響的是房屋征收決定和補償決定,而非公告。

三是排除行政機關內部事務以及行政最終決定事務。如對于擬定征收補償方案、方案論證、社會穩定風險評估、作出征收決定、征收評估、申請復核評估及鑒定,屬于行政機關法定權限,建立房屋征收補償專項檔案屬于行政機關內部行為,不屬于法院受案范圍。

2、主體審查與被告的確定

在房屋征收過程中,由于參與主體眾多,因此對于被告是否適格應當進行必要的審查。針對征收過程不同的環節,應當按照《條例》以該環節的承擔主體作為被告,為了查清事實,應當以參與該環節的其他相關主體為共同被告或者第三人。在征收過程中,參與環節最多的為房屋征收實施單位、政府征收部門、市縣政府三個主體,這個三個主體承擔了征收過程中的大部分工作,幾乎參與了征收的所有環節,行使征收的主要權力的行使者,是房屋征收訴訟中的主要被告。

需要指出的是,在房屋征收過程中,雖然政府作為征收主體,但是由于政府職能定位和工作性質,政府在其中的工作主要是履行作出征收決定、審查批準征收補償方案、補償決定等重要環節的審查批準工作,但是相應的具體工作一般由房屋征收部門進行實施,因此在以市縣政府為被告的訴訟中,一般應當追加房屋征收部門作為共同被告。但是如果是單純的市縣政府的行政行為,如上級政府未盡到監督職責的訴訟,不能列征收部門為共同被告,但可以列為第三人。

按照征收條例第5條的規定,具體的征收拆遷工作由房屋征收部門委托房屋征收實施單位進行,接受委托的單位一般為政府機構下屬的事業單位或者公益性企業,具體為從事征收征收服務中心,以及相關投資公司、拆遷事務所等,實施單位是在《條例》的授權下,根據征收部門的委托進行的具體行政行為,可以作為行政訴訟的被告,因此以征收部門為被告的訴訟應當列實施單位為共同被告,但是單純的征收部門的行政行為,如表1中委托房屋征收實施單位環節,不能列實施單位為共同被告。

根據條例第5條,征收部門對實施單位的行為后果承擔法律責任,以實施單位為被告的訴訟,必須同時列征收部門為共同被告。

四、補償協議與補償決定案件的審查

在征收拆遷類案件中,數量最多、最為重要,對被征收人產生重要影響的是征收補償協議和補償決定,因此法院應特別注意對這兩種案件的審查。

1.主體審查。根據《條例》,簽訂補償協議的主體是房屋征收部門,作出補償決定的主體是作出征收決定的市、縣人民政府。實踐中存在多種可能,簽訂補償協議的不是征收部門而是房屋征收實施單位;作出補償決定的主體不是作出征收決定的市、縣人民政,而是房屋征收部門或房屋征收實施單位。上述情況,應當認定補償協議無效、補償決定違法。

2、程序審查。無論是補償協議還是補償決定都是以房屋價值評估為前提,當事人對房屋評估過程存在異議并且理由正當,應當中止案件審理,由當事人重新申請評估或鑒定。對補償協議的審查側重協議簽訂過程中是否存在欺騙、脅迫以及其他當事人意思不自由或者違法法律法規的情形存在。對補償決定重點審查是否在協議期限內,是否嚴格按照補償方案,報請批準手續是否完備。

3、法律適用審查。補償協議簽訂的依據是《條例》依據各省市實施辦法,而不是《合同法》,但《合同法》規定的強制要件仍然適用,協議的簽訂必須以《條例》規定的征收程序為前提,缺乏簽訂協議前期的程序要見以及違反《合同法》禁止性規定應當認定協議無效。補償決定同樣以前期征收程序為前提,同時符合《條例》第二十六條的規定。

4、內容審查

(1)補償方式的審查

征收部門和市、縣級人民政府有告知被征收人選擇補償方式的義務,告知的內容應當符合征收法律規范的規定。補償協議本身是雙方合意的選擇,不存在補償方式選擇的問題。但是在補償決定中,應當有告知和被征收人選擇補償方式的書面證明,當事人拒不選擇的,市縣政府應當對被征收人的基本情況進行調查,選擇對被征收人有利的補償方式,應當有書面的工作記載。

(2)貨幣補償的審查

《條例》規定被征收人可以選擇貨幣補償,也可以選擇房屋產權調換。對于選擇貨幣補償的應當從以下方面審查:一是是否有證據證明被征收人選擇貨幣補償或者有證據證明被征收人在合理的期限內拒不選擇補償方式;二是補償金額是否按照等價原則確定;三是補償金額是否低于征收決定公告發布時類似房地產市場價格;四是因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償費用是否合理;五是應征收房屋造成的停產停業損失的補償費用是否合理;六是補償款項是否在房屋拆除前的合理期限給付;七是搬遷期限是否超過合理的期限;七是搬遷期限是否超過合理的期限;八是法律、法規、規章規定的其他事項。

(3)產權調換補償審查

對于選擇產權調換的應當從以下方面審查:一是產權調換房屋與被征收房屋價值是否相當;二是被征收房屋和產權調換房屋是否采用同一種方法、同一估價時點、由同一評估機構進行了評估;三是產權調換房屋的具體位置是否確定;四是產權調換房屋不是現房的,搬遷過渡方式或者過渡期限是否合理;五是產權調換房屋和被征收房屋的差價是否依據合法的評估價格進行結算;六是因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償費用是否合理;七是應征收房屋造成的停產停業損失的補償費用是否合理;八是因舊城區改建征收個人住宅,被征收人選擇原地房屋產權調換的,是否提供原地或者就近地段的房屋;九是搬遷期限是否合理;十是法律、法規、規章規定的其他事項。

(4)所有權人不明確房屋征收補償決定的審查

所有權不明確的房屋既包括了所有權有糾紛的房屋,也包含了如所有權人下落不明等所有權并未發生糾紛的情況。它是指無產權關系證明、產權人下落不明、暫時無法考證產權的合法所有人或因產權關系正在訴訟、因繼承發生糾紛的房屋。對于市、縣級人民政府作出的所有權人不明確的房屋補償決定,人民法院應當審查:是否符合經批準的征收補償方案;是否經過房地產評估;是否對被征收的房屋作了必要的勘察記錄;是否將所做的調查資料予以了證據保全等方面進行審查。

(5)區別審查

無論是補償協議還是補償決定,都必須包括《條例》規定的補償協議所規定的內容,在審查時應當有所區別。雖然《條例》對補償協議的簽訂主體、方式、內容都做了一定的規定,但補償協議仍然帶有一定的合同性質,在法定的框架下體現了一定程度的協議雙方的合意,因此對于補償協議的審查應當相對寬松。除非違反《條例》和法律的禁止性規定,或者存在脅迫、欺騙一方意思表示不真實的情況,一般要尊重協議雙方的意思表示,不宜認定協議無效。補償決定是在雙方無法達成一致的情況下,行政機關單方面做出的決定,應當按照《條例》嚴格進行審查。

     
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